10月24日十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元。增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方,集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板,整体提升我国抵御自然灾害的能力,更好保障人民群众生命财产安全。
新发国债用途几何?据财政部介绍,中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元,作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元,预计赤字率由3%提高到3.8%左右。资金将重点用于八大方面:灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。
发行国债的背景与目的?本次发行特别国债体现中央政府对当前经济现状、地方政府收支及债务情况的回应,主要有以下四项关注点:
其一,本次调整财政预算时间点较为罕见。一般全年财政预算经批复后会在当年3月面向社会公开。而当前时间点接近2023年年末,若非紧急情形,则考虑为政府对于当前经济现状的回应与对2024年财政政策导向的表达。结合上周公布的经济数据来看,三季度实际GDP同比增长4.9%略超市场预期,规避基数效应后两年复合增速4.4%的水平仅次于一季度疫情管控放开后4.7%的表现。依此情形四季度仅需完成4.4%的GDP增速即可达成全年5%的增长目标。而其结构上消费增长最为显著,出口在欧美国家外需环比改善的情形下略有好转,而投资则由于地产投资下滑的拖累趋待财政扩支予以对冲。固四季度财政扩支或为今年地产投资恢复不及预期的对冲工具。
其二,1万亿新增赤字规模或与2022年增量工具相对应。2022年年财政端动用了专项债结存限额盘活以及政策性开发性金融工具两种增量工具,分别对应约0.5万亿的新增专项债以及约0.7万亿的建设资金投放。今年新增专项债限额较去年上升0.15万亿,发行节奏相较去年延后2个月左右。在此情形下增发1万亿国债,合计1.15万亿的增量与去年1.2万亿相对持平,考虑为旨在维持基建投资的稳经济托底作用,以对冲房地产投资下滑造成的拖累。数据来源:Wind、盛达期货研究院
其三,中央政府加杠杆必要性凸显。本次国债为中央财政增发,并全部通过转移支付方式安排给地方,是托底经济的同时不进一步增加地方政府债务压力的方式。当前地方政府土地出让收入锐减,显性债务余额近40万亿,若再考虑隐性债务,地方政府进一步加杠杆空间十分有限。而对比美国、日本等国家的债务水平,政府部门整体加杠杆空间尚存。因而在地方政府聚焦化解债务风险,但经济又趋待刺激的情形下,中央政府部门加杠杆有其必要性,亦有利于打开后续财政政策的空间。数据来源:Wind、盛达期货研究院
其四,本次调整预算突破多年来的3%赤字率控制线。尽管财政部表示新发国债“作为特别国债管理”,但由于其投向多为“防灾减灾救灾”等治理工程,不符合特别国债发行的收益目标,因此或许作为扩增财政赤字并分配给中央财政更为合适。长期以来我国各项工作报告中都曾提及控制财政赤字率3%以内的水平。数据统计以来仅在2020年疫情冲击下,我国提升赤字目标至3.6%。增发1万亿国债后,今年全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元,预计赤字率由3%提高到3.8%左右。赤字率红线的突破一方面反映经济上行的压力,另一方面也打开中央政府加杠杆的空间,使得在地方政府收入下滑,聚焦化债任务的时期,财政政策的接续有所期待。数据来源:Wind、盛达期货研究院
最后从产出拉动角度作简要测算。由于增发的1万亿国债中,今年拟安排使用0.5万亿,结转明年使用0.5万亿,固测算其对四季度名义GDP拉动力约为1.6%,对基建投资及社融亦会产生一定拉动。但考虑到资金从中央到地方的拨付流程,以及临近年末且冬季施工减少,预计实物工作量将在明年年后逐步形成,依此测算对于明年名义GDP拉动力约0.8%。而对于年内经济的影响,或许可以定性为对市场短期信心的提振,以及提高市场对于后续货币政策宽松、财政政策进一步加码的预期。